Un'occasione perduta
di Francesco Paolo Occhiogrosso 1. È con qualche amarezza che bisogna prendere atto del fatto che l'anticipata fine della legislatura non ha consentito l'approvazione della legge istitutiva del garante nazionale per l'infanzia e l'adolescenza e che le istanze, provenienti da più parti, alle quali la Commissione parlamentare per l'infanzia e il Governo si erano impegnati a dar positivo riscontro, non hanno avuto invece l'auspicata risposta. E pertanto la situazione resta immodificata: a livello regionale il garante per l'infanzia si trova in una specie di limbo, perché opera solo in quattro Regioni (Veneto, Friuli Venezia Giulia, Marche e Lazio); a livello nazionale è ancora tutto da costruire. Non potranno, quindi, nel prossimo futuro essere attuati quei compiti di protezione che nel 2003 la Relazione della Commissione parlamentare per l'infanzia aveva indicato come propri del garante e ricondotto alle seguenti tematiche: a) quella relativa alle funzioni di carattere generale volte a diffondere e realizzare una cultura dell'infanzia (favorire la conoscenza dei diritti dell'infanzia e dell'adolescenza, vigilare sull'attuazione delle convenzioni internazionali, promuovere programmi di prevenzione, reperire e formare personale per svolgere funzioni di tutela o curatela); b) la tematica inerente alla produzione di regole per segnalare al Governo l'adozione di opportuni interventi, anche normativi e alle funzioni relative allo svolgimento di attività amministrative (segnalare alla pubblica amministrazione i fattori di rischio, intervenire nei procedimenti amministrativi, prendere visione e impugnare atti amministrativi relativi ai minori); c) la tematica riguardante il profilo giudiziario (trasmettere denunce all'autorità giudiziaria, intervenire in giudizio tramite tutori all'uopo preparati per rappresentare il minore e per tutelarne gli interessi). 2. Meritano in particolare di essere sottolineati alcuni profili di queste tematiche che risultano particolarmente significativi. - I. Mentre la protezione e la tutela del bambino nell'ambito della famiglia – dove possono verificarsi gravi episodi di violenza e abuso diretti e/o indiretti – è assicurata dall'operato della magistratura ordinaria e dei servizi sociali, nessuna tutela del minore è assicurata dall'ordinamento per le prevaricazioni poste in essere a volte proprio dalle stesse pubbliche amministrazioni. Il garante non potrà certo imporre obblighi di fare alla pubblica amministrazione, ma potrà cercare di rimuovere le situazioni di pregiudizio sia attraverso opportune segnalazioni – che per l'autorevolezza dell'organo dovranno essere prese in seria considerazione – sia attraverso interventi di impugnazione degli atti amministrativi, anche davanti agli organi della giustizia amministrativa. - II. Manca una reale tutela degli interessi diffusi dell'infanzia e dell'adolescenza. In questi ultimi anni si è finalmente compreso che la tutela dei diritti fondamentali dell'uomo – e cioè delle sue più autentiche esigenze di libertà e di sviluppo – non può essere ristretta a perseguire i soli diritti soggettivi, in quanto esistono bisogni collettivi meritevoli di particolare tutela che si riflettono anche nella sfera individuale, pur avendo dimensione e portata più generale. Basti pensare, per esempio, alla programmazione urbanistica, spesso assai disattenta alle esigenze dei cittadini più piccoli di esprimersi attraverso il gioco e la socializzazione in strutture a essi dedicate. Il garante è la figura che può rendersi interprete di queste esigenze trascurate e intervenire con segnalazioni, raccomandazioni e anche interventi giurisdizionali per tutelare questi interessi e diritti diffusi delle bambine e dei bambini. - III. Mancano organi di tutela capaci di dare al minore privo di genitori o con genitori decaduti dalla potestà una protezione autentica e quindi non burocratica, ma più personale e relazionale. È perciò indispensabile attribuire al garante dell'infanzia sia le funzioni di reperimento, formazione e selezione dei tutori, sia quella di istituire e tenere un albo dei tutori e curatori. L'esperienza già realizzata al riguardo dal Pubblico tutore del Veneto per la formazione e l'aggiornamento dei tutori per i minorenni costituisce un esempio importante che, valido in assoluto, è particolarmente significativo per i minori stranieri non accompagnati. - IV. Manca un efficace organo che controlli la situazione dei minori costretti a vivere fuori della propria famiglia. L'ordinamento giuridico attribuisce alcune funzioni di carattere sostanzialmente amministrativo alla magistratura minorile: si pensi, in particolare, al controllo sulle strutture di accoglienza dei minori in difficoltà familiare, alla valutazione delle schede che esse inviano, al controllo sull'esecutività dei provvedimenti amministrativi di affidamento familiare consensuale. Avviene così che la delicatissima situazione dei bambini che non vivono in famiglia sfugga a un serio controllo da parte di un organo pubblico di garanzia che si faccia carico di valutare se le loro condizioni di vita sono adeguate. Sarebbe perciò assai opportuno attribuire queste funzioni al garante. - V. Manca la possibilità per il minore di far sentire la sua voce nei procedimenti che lo riguardano e che pure incidono pesantemente sulla sua vita. La Convenzione europea di Strasburgo del 25 gennaio 1996 sull'esercizio dei diritti da parte del bambino – sottoscritta anche dal nostro Paese – sancisce la necessità di promuovere, nell'interesse superiore dei bambini, i loro diritti anche processuali e di agevolarne l'esercizio: ciò deve essere fatto stabilendo che i bambini siano informati e partecipino ai procedimenti giudiziari che li riguardano. Nel nostro sistema giuridico l'ascolto del minore capace di discernimento da parte del giudice è obbligatoriamente previsto dall'art. 155 sexies del codice civile per i procedimenti di separazione coniugale dei suoi genitori. Inoltre, a partire dal 1° luglio 2007 – con l'entrata in vigore delle disposizioni processuali relative all'ultimo comma dell'art. 336 del codice civile per i procedimenti di ablazione o limitazione della potestà genitoria e delle disposizioni relative alla difesa d'ufficio nei procedimenti di adottabilità – è prescritto che il minore sia assistito da un difensore che, nel caso di conflitto d'interesse tra minore e genitori, sarà scelto da un curatore speciale nominatogli dal tribunale minorile. Malgrado ciò, l'ascolto del minore resta tuttora problematico. È necessario che il garante curi la formazione e l'aggiornamento dei curatori speciali e promuova intese con gli ordini degli avvocati, affinché i difensori dei minori siano realmente preparati a tutelarne i diritti. 3. Occorre, inoltre, che siano istituiti in tutte le Regioni i garanti regionali. Infatti, la scelta di istituire sia il garante nazionale sia quelli regionali si appalesa ormai quella più coerente al sistema in vigore, avendo già alcune Regioni istituito il garante regionale e avendone altre in cantiere l'attuazione e, d'altro canto, risultando il garante nazionale indispensabile per rispondere ai bisogni minorili già evidenziati oltre a quelli di coordinamento. Ovviamente i garanti regionali dovranno essere istituiti sul modello di quelli già esistenti e, quindi, in modo che siano autonomi rispetto sia all'autorità giudiziaria sia ai servizi sociali e alle Regioni alle quali fanno capo. È necessario, poi, che siano previsti un corretto criterio di ripartizione tra le funzioni spettanti al garante nazionale e quelle dei garanti regionali e l'attribuzione al garante nazionale di un ruolo di coordinamento tra se stesso e tutti i garanti regionali, anche al fine di affermare principi operativi il più possibile omogenei tra tutti. 4. Il contributo di riflessione che questo volume offre non costituisce purtroppo – al contrario di quanto si auspicava – l'ultimo segmento di una lunga teoria di studi e analisi sull'argomento prima della promulgazione della legge istitutiva del garante nazionale. È certo, tuttavia, che i tempi sono ormai maturi perché questa figura sia finalmente istituita in Italia. Per una più completa protezione e tutela del minore è divenuto questo un passo non più rinviabile: e sarà questa un'esigenza della quale il nuovo Governo non potrà non tener conto.