L’istituzione dell’Autorità Garante per l’infanzia e l’adolescenza - avvenuta ad opera della legge n. 112 del 12 luglio 2011 che la descrive quale figura specificatamente deputata ad operare per assicurare la piena attuazione e la tutela dei diritti e degli interessi di bambini e adolescenti - costituisce per la Repubblica italiana un sicuro progresso, e il fatto che nel novembre 2011 sia stato per la prima volta nominato il Garante nazionale dà concretezza alla scelta del nostro Stato di dotarsi, finalmente, di quello che è considerato, a livello internazionale, uno degli strumenti più importanti per la protezione dei diritti e degli interessi delle persone di minore età. Peraltro, con questa legge si è anche dato “nuovo smalto” a quanto sancito, già nel 1947, nella Carta Costituzionale la quale, al secondo comma dell'art. 31, stabilisce che la Repubblica "protegge la maternità, l'infanzia e la gioventù, favorendo gli istituti necessari a tale scopo".
Significativamente il primo articolo della legge n. 112/2011 indica, come sua principale finalità, l’attuazione della Convenzione Onu del 1989 e di altre convenzioni internazionali di protezione dell’infanzia[1]. Il particolare riferimento alla Convenzione di New York sui diritti del fanciullo del 20 novembre 1989 (resa esecutiva con la legge 27 maggio 1991, n. 176) può essere considerato “dovuto” visto che è stata la prima a chiedere, pur senza obbligare direttamente gli Stati parte, che “gli Stati parte sono tenuti ad adottare tutti i provvedimenti legislativi, amministrativi ed altri, necessari per attuare i diritti riconosciuti dalla Convenzione”[2] e che "al fine di garantire e di promuovere i diritti enunciati nella presente Convenzione, gli Stati parti accordano gli aiuti appropriati ai genitori ed ai rappresentanti legali del fanciullo nell'esercizio della responsabilità che incombe loro di allevare il fanciullo e provvedono alla creazione di istituzioni, istituti e servizi incaricati di vigilare sul benessere del fanciullo"[3]. Infatti è al Comitato Onu sui diritti del fanciullo che è demandato il controllo circa i diritti dell’infanzia, e nel General Comment[4] (CRC/GC/2002/2) del 13-31 gennaio 2003 il Comitato, nel definire il ruolo delle istituzioni nazionali indipendenti per i diritti umani in materia di promozione e protezione dei diritti dell’infanzia, individuava nell’istituzione del Garante l’effettiva volontà politica di attuare i diritti dei bambini e degli adolescenti[5].
Con questa legge dunque l'Italia - che pur negli anni ha dimostrato di essere uno Stato sollecito e sensibile alle problematiche minorili istituendo numerosi organismi dotati di specifiche competenze in materia – è andata a colmare una lacuna legislativa che solo parzialmente un nutrito gruppo di Regioni[6] aveva coperto, nei limiti delle loro competenze, istituendo delle figure preposte a tutelare i diritti dell'infanzia a livello locale e che la legge ha giustamente valorizzato istituendo la Conferenza nazionale per la garanzia dei diritti dell'infanzia e dell'adolescenza composta dai garanti regionali per l'infanzia e presieduta dalla stessa Autorità al fine di collaborare e promuovere l'adozione di linee d'azione comuni per un costante scambio di dati e di informazioni ponendosi come uno snodo essenziale tra i territori regionali italiani che presentano una variegata realtà di normative.
La legge ha anche affidato alla nuova Autorità di garanzia il compito di difendere i diritti dei minori ad ampio raggio intervenendo sui grandi temi dell'infanzia e dell'adolescenza con uno sguardo particolarmente attento ai minori provenienti da contesti difficili e quindi più vulnerabili come, per esempio, quelli tutt’ ora istituzionalizzati.
I compiti attribuiti all’Autorità garante si articolano soprattutto in funzioni promozionali culturali e formative e quindi di sensibilizzazione e diffusione della conoscenza dei diritti di bambini e adolescenti, ma anche in quelle dirette a rendere effettivo l’esercizio dei diritti riconosciuti a tutti i livelli ai minorenni, pur non essendo una figura investita della tutela giurisdizionale che, correttamente, resta di competenza dell’autorità giudiziaria. La sua funzione non corrisponde quindi a quel complesso di istituti classici della difesa dei diritti, ma entra piuttosto nel merito di una sua difesa extragiudiziale, la quale si muove attraverso strumenti di mediazione, di riformulazione di interessi o diritti individuali o diffusi che attengono alla qualità della vita dei cittadini.
Tra le funzioni assegnate all’Autorità alcune rivestono una particolare importanza come la possibilità di esprimere pareri su disegni di legge e atti normativi del Governo e sul Piano di azione e di intervento per la tutela dei diritti e lo sviluppo dei soggetti in età evolutiva, o quella di offrire pareri ad altri organi istituzionali. Molto importante è anche la funzione di ascolto dei minori, attività istituzionale fondamentale per poter realizzare completamente la sua attività di promozione al fine di individuare il miglior interesse del minore e segnalare al Governo, alle Regioni e agli enti locali iniziative opportune come quelle di consultazione delle persone di età minore e quelle delle associazioni familiari, soprattutto con le associazioni operanti nel settore dell’affido e dell’adozione. L'Autorità Garante è inoltre chiamata a collaborare - oltre che con organismi internazionali ed europei per promuovere l'attuazione delle convenzioni internazionali e della normativa europea vigente - anche con le reti internazionali dei Garanti e dei garanti per l'infanzia istituiti nelle regioni, o con figure analoghe che le regioni stesse possono istituire, con i medesimi requisiti di indipendenza, autonomia e competenza esclusiva in materia di infanzia e adolescenza previsti per l'Autorità garante, al fine di adottare linee comuni in modo da poterle promuovere anche in sede internazionale.
All’Autorità è attribuita a livello nazionale anche la funzione di effettuare studi e ricerche sulle tematiche minorili, avvalendosi dei dati e delle informazioni degli Osservatori che si occupano di studiare e monitorare la condizione afferente l'infanzia e l'adolescenza (in particolare, il Centro nazionale di documentazione e di analisi per l'infanzia e l'adolescenza, l'Osservatorio nazionale sulla famiglia, l'Osservatorio nazionale per l'infanzia e l'adolescenza e l'Osservatorio per il contrasto della pedofilia e della pornografia minorile[7]); può inoltre ricevere specifiche segnalazioni relative a violazioni dei diritti dei minori, effettuare segnalazioni agli uffici competenti in merito a situazioni pregiudizievoli o di abbandono prendendo in esame "anche d'ufficio" situazioni delle quali è venuto a conoscenza in qualsiasi modo nelle quali è possibile ravvisare la violazione (o il rischio di violazione) dei diritti dei minori. In tali casi, assunte le dovute informazioni e fatte le conseguenti valutazioni, può segnalare alla procura della Repubblica presso il tribunale per i minorenni le situazioni di disagio delle persone di minore età e, alla procura della Repubblica competente, gli abusi che abbiano rilevanza penale o per i quali possano essere adottate iniziative di competenza della procura medesima. L’Autorità può infine andare ad incidere sui temi della giustizia minorile e familiare mediante lo svolgimento di un’attività di sensibilizzazione e di sviluppo della cultura della mediazione (penale e familiare) e di ogni altro istituto atto a prevenire o risolvere, con accordi, conflitti che coinvolgono persone di età minore, stimolando la formazione degli operatori del settore (articolo 1, comma 1, lettera o).
La legge istitutiva disegna la nuova Autorità garante come un organo monocratico nominato d'intesa dai Presidenti della Camera e del Senato e scelto "tra persone di notoria indipendenza, indiscussa moralità e specifiche e comprovate personalità nel campo dei diritti dei minori nonché delle problematiche familiari ed educative di promozione e tutela delle persone di minore età". Il suo mandato dura quattro anni ed è rinnovabile una sola volta e, durante lo stesso, la persona chiamata a rivestirlo non può esercitare, a pena di decadenza, alcuna attività che interferisca con l'esercizio delle funzioni e dei compiti che gli sono stati assegnati. Inoltre come tutte le "autority" l’Autorità garante per l'infanzia e l'adolescenza "esercita le funzioni e i compiti assegnati, con poteri autonomi di organizzazione, con indipendenza amministrativa e senza vincoli di subordinazione gerarchica" anche se, a differenza di quanto previsto per le altre autorità di garanzia presenti nel nostro ordinamento giuridico, non gli è stata concessa l’autonomia regolamentare e infatti il relativo regolamento che ne disciplina il funzionamento è stato approvato con decreto del presidente del consiglio dei ministri[8].
Nella Relazione annuale al Parlamento del 18 aprile 2012 l’Autorità Garante per l’Infanzia e l’Adolescenza sottolinea alcuni temi cruciali e urgenti da affrontare per primi come quelli collegati alla difficile situazione economica del Paese che sta mettendo a rischio la situazione di bambini e adolescenti a causa dei forti tagli alle politiche a loro destinate e segnala alcuni temi che preoccupano maggiormente come quello della povertà e delle discriminazioni, l’inclusione dei minori stranieri e dei minori non accompagnati che arrivano in Italia, la riforma del sistema della giustizia minorile. A tale proposito, emerge la necessità di iniziative che il Parlamento dovrebbe adottare sia a livello legislativo che a livello di indagine e di indirizzo, ambiti nei quali riveste un ruolo chiave la Commissione Parlamentare per l’infanzia e l’adolescenza e viene messo in evidenza come la necessità di una riforma del sistema di giustizia minorile, pur preso a modello da diversi Stati in ambito penale, è interessato da problemi che ne inficiano la capacità di una risposta incisiva, adeguata e rapida alle controversie, soprattutto civili, che riguardano i diritti di bambini e adolescenti e le loro relazioni familiari. A tal fine occorre disciplinare prima di tutto la posizione processuale del minore, in particolare, il suo ascolto nelle varie fasi del procedimento. Permangono infatti, su questo punto, rilevanti disomogeneità sul territorio nazionale, legate soprattutto a varie prassi interpretative ed applicative che disorientano e non consentono una effettiva tutela dei diritti.
Tessa Onida
[1] In ambito europeo il riferimento è la Convenzione europea sull’esercizio dei diritti dei fanciulli del 25 gennaio 1996, ratificata con la legge 77/2003 dove, all'art. 12, si chiede agli Stati parti di incoraggiare la promozione e l'esercizio dei diritti dei fanciulli attraverso organi aventi, tra l'altro, funzioni di formulare proposte per rafforzare il dispositivo legislativo relativo all'esercizio dei diritti dei fanciulli, e pareri sui progetti legislativi relativi alla stessa materia.
[2] Cfr. art. 4 della Convenzione.
[3] Cfr. art. 18, comma 2, della Convenzione.
[4] Il Comitato emana regolarmente la sua interpretazione del contenuto delle norme sui diritti umani, nella forma di Commenti generali su questioni tematiche, al fine di assistere gli Stati parti nel compimento dei loro obblighi sanciti dalla Convenzione e di sostenere le organizzazioni internazionali e le agenzie specializzate nel conseguire la piena realizzazione dei diritti riconosciuti nella Convenzione.
[5] Più recentemente, nell’ottobre del 2011, il Comitato Onu tramite le sue Osservazioni Conclusive all’Italia, nel valutare la legislazione degli Stati ratificanti che avessero o meno prodotto una legislazione specifica sul Garante aveva apprezzato la situazione italiana pur rammaricandosi del fatto della mancanza di omogeneità per i Garanti regionali.
[6] Fra i problemi da mettere in evidenza per i Garanti regionali si segnala il fatto che la nomina effettiva del Garante non è stata fatta da tutte quelle che l’hanno istituito e che in alcuni casi è il difensore civico a svolgere le funzioni di garante e non una figura specializzata. Cfr. sul punto dei Garanti il recente Monitoraggio dell’Osservatorio nazionale sul Piano nazionale infanzia e adolescenza (D.P.R. 21 gennaio 2011, Terzo Piano biennale nazionale di azioni e di interventi per la tutela dei diritti e lo sviluppo dei soggetti in età evolutiva) in corso di pubblicazione.
[7] Nella prima Relazione al Parlamento dell’Autorità garante del 2012 si evidenzia la necessità di continuare il prezioso lavoro realizzato dagli Osservatori e da tutti coloro che sono oggetto di una mappatura per far emergere con chiarezza la funzione di tutti i soggetti istituzionali che a vario titolo si occupano di bambini e adolescenti e del coordinamento e della collaborazione tra tutti questi soggetti, requisito indispensabile per il raggiungimento degli obiettivi voluti dalla legge.
[8] D.P.C.M 20 luglio 2012, n. 168, Regolamento recante l'organizzazione dell'Ufficio dell'Autorità garante per l'infanzia e l'adolescenza, la sede e la gestione delle spese, a norma dell'articolo 5, comma 2, della legge 12 luglio 2011, n. 112.